Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile en Europe : « un engagement renouvelé pour l’asile et l’immigration » ?

Le parlement européen adopte la directive "Retour"

Depuis sa campagne électorale, le président français Nicolas Sarkozy appelle à l’adoption d’un « pacte européen pour l’immigration » [1]. L’immigration et l’asile sont l’une des quatre priorités de la présidence française du Conseil de l’Union européenne (UE) (1 juillet au 31 décembre 2008), avec l’énergie et le climat, la politique de défense et la réforme de la politique agricole commune (PAC). Dans son programme de travail intitulé « Une Europe qui agit pour répondre aux défis d’aujourd’hui » [2] , le gouvernement français a annoncé les trois dimensions de l’« Approche globale des migrations » qui inclut « une meilleure organisation des migrations légales, une lutte plus efficace contre l’immigration irrégulière et la promotion d’un partenariat étroit entre pays d’origine, de transit et de destination des migrants » [3].

Cette approche globale des migrations et du développement, dont la présidence française se vante vainement, n’est apparemment favorable qu’à l’Union européenne. Bien que le besoin d’élaboration des outils pour maîtriser les flux migratoires soit ressenti en Europe (cinq pays – la France, l’Espagne, l’Italie, la Grande-Bretagne et l’Allemagne – concentrent environ 80% des flux migratoires), il est douteux que le Pacte européen sur l’immigration crée une nouvelle vision des migrations car elle reste avant tout sécuritaire.

La proposition du Pacte européen pour l’immigration et l’asile a cinq objectifs :

(1) Une harmonisation des règles de l’immigration légale dans l’UE :
Le texte vise à organiser l’immigration légale en fonction des besoins du marché du travail et des capacités d’accueil de chaque État membre. Les États membres restent libres de définir leurs besoins en fonction des particularités économiques et sociales du pays. La fameuse « carte bleue européenne », semblable à la carte verte américaine, cherche à rendre les pays européens attractifs pour les travailleurs qualifiés. Une autre disposition ayant rapport aux droits fondamentaux des immigrants soulève des inquiétudes. La mise en place des dispositifs permettant de sélectionner les candidats à l’immigration légale réduira l’immigration familiale mais mettra sans doute en péril le regroupement familial. Dans l’arrêt Metock [4] du 25 juillet 2008, la Cour de justice de Communautés européennes (CJCE) a statué contre l’Irlande dans une affaire où les autorités irlandaises avaient refusé de délivrer des permis de séjour à quatre ressortissants africains mariés à des citoyens irlandais. La CJCE a fait valoir que les droits de libre circulation et de résidence, réglementés dans la Directive 2004/38/CE [5] dont jouissent les citoyens de l’UE, doivent être accordés à leur conjoint et famille, quelle que soit leur nationalité.

(2) La lutte contre l’immigration irrégulière :
Le deuxième objectif du pacte concerne le renforcement de la lutte contre l’immigration irrégulière et l’éloignement des immigrants irréguliers hors de l’UE. La disposition controversée qui a suscité le désaccord du gouvernement espagnol est l’interdiction des régularisations massives et générales afin de favoriser une politique « au cas par cas » au niveau européen. La conclusion des accords de réadmission avec les pays d’origine des personnes expulsées, la mise en place des dispositifs communs d’éloignement et des mécanismes incitatifs au retour volontaire ainsi que la lutte contre les employeurs qui exploitent des immigrants en situation irrégulière, sont parmi les mesures concrètes prévues dans le pacte. Vols conjoints ou « charters communautaires », visant à minimiser les coûts de l’éloignement, sont aussi prévus dans celui-ci. Cette partie de la proposition française complète la Directive sur la rétention et l’éloignement des étrangers en situation irrégulière [6] , adoptée le 18 juin 2008 par le Parlement européen, et qui prévoit la possibilité d’organiser l’éloignement volontaire. L’éloignement forcé de l’immigrant irrégulier pour une période minimale de 5 ans hors de l’UE est également encadré par la directive, en cas de menace pour la sécurité du territoire. Les personnes les plus vulnérables, mineurs, femmes enceintes, personnes malades, ne sont pas protégées contre une détention qui peut aller jusqu’à 18 mois en cas de refus de coopération ou de condamnation judiciaire de l’immigrant irrégulier. Or, ces pratiques conduisent à des violations des droits des immigrants que les États membres se sont engagés à respecter, notamment la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).

(3) Le renforcement du contrôle aux frontières de l’UE :
Afin de renforcer le contrôle des frontières extérieures de l’UE, le pacte propose le renforcement des moyens de l’agence Frontex. Il est prévu le déploiement « des outils de technologie moderne » et la généralisation de la biométrie dans le cadre des demandes de visa.

(4) Une harmonisation des règles en matière d’asile :
Les pays européens s’engagent à mettre en place, d’ici 2010, des garanties communes en matière d’asile, ainsi qu’un statut de réfugié uniforme. Toutefois, il existe le risque que la détention « temporaire » des demandeurs d’asile devienne la règle et non l’exception avec l’extension de la durée de détention des immigrants en situation irrégulière.

(5) Partenariat Nord-Sud :
Les aides au développement et l’accès d’une minorité de personnes hautement qualifiées à une migration légale continuent d’être au cœur des négociations avec les États tiers, notamment dans le cadre des accords de partenariat économique et d’aide au développement. L’utilisation des aides publiques au développement au profit du contrôle des flux migratoires constitue un moyen économique inacceptable mettant en péril la bonne gestion des flux migratoires. Après la rencontre à Rabat, en juillet 2006, la présidence française prévoit une seconde Conférence euro-africaine sur les migrations et le développement, les 20 et 21 octobre 2008 à Paris. Cette conférence aura pour l’objectif d’identifier les projets de coopération entre les pays d’origine, de transit et de destination des immigrants irréguliers.

Si le texte du Pacte européen, qui doit être adopté lors du Conseil européen du 15 octobre 2008, a trouvé l’accord préalable parmi les États membres de l’UE, la politique d’immigration menée par la France est battue en brèche par le rapport de la Commission Mazeaud sur « le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration française » [7]. Demandée à se prononcer sur les quotas et les contentieux des étrangers, la Commission a jugé que « les pouvoirs publics nationaux ne disposent pas d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer les flux relatifs aux deux principales sources d’installations : l’immigration familiale et l’asile ; s’agissant de l’immigration de travail, une politique de quotas serait sans réel objet, voire inopportune ; enfin, elle n’a pas de signification pour l’immigration irrégulière ».

Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile s’inscrit dans « l’engagement politique renouvelé pour l’asile et l’immigration ». Cependant, cette proposition ne continue qu’augmenter le clivage Nord-Sud et porter atteinte aux droits des immigrants. En effet, la fixation des quotas en matière familiale porterait atteinte aux droits fondamentaux des immigrants dont celui de vivre en famille, tandis que la sélection des immigrants par catégorie et par région serait discriminatoire. La pratique des expulsions collectives conduit à des violations des droits des immigrants. La militarisation des frontières et l’ingérence des États membres de l’UE dans les territoires de transit et d’origine n’enlève rien à l’image d’une Europe qui se barricade et qui repousse toujours plus loin ses frontières. Paradoxalement, le « non » irlandais au traité de Lisbonne pourrait faciliter l’adoption des textes liés aux questions migratoires. Le traité de Lisbonne n’ayant pas été ratifié, les États membres de l’UE pourront voter des lois à la hâte sans l’amendement du Parlement européen. [8]