La Cimade et la présence associative dans les centres de rétention pour étrangers : le faux problème du « monopole »

Tous les pays de l’Union européenne et de plus en plus de leurs voisins ont ouvert des centres de détention et d’expulsion pour les étrangers sans-papiers ou les demandeurs d’asile [1]. En France, ces lieux s’appellent des centres de rétention administrative, et, fait unique en Europe, une organisation indépendante, la Cimade, y était présente depuis vingt ans pour « informer les étrangers et les aider à exercer leurs droits » [2]. Or le 10 avril dernier, le gouvernement français a annoncé la réorganisation de cette mission et son partage, suite à un appel d’offre controversé [3], entre la Cimade et cinq autres associations, d’horizons variés : l’Association service social familial migrants (Assfam), France Terre d’asile, l’Ordre de Malte, Forum réfugiés et le collectif Respect – une association proche de la majorité présidentielle.

Le Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a présenté cette réorganisation aux effets considérables sur le quotidien des étrangers détenus comme un enjeu de « monopole » associatif auquel il s’agit de mettre fin : une volonté de « transparence » et de « pluralité » qui serait garante de plus de démocratie [4] . Même s’il s’agit là d’une rhétorique politicienne qui cache les vrais enjeux, il semble utile de s’y attarder dans la mesure où la question de la « fin du monopole » a largement été reprise telle quelle dans les media, aussi bien que par certains acteurs associatifs comme Forum réfugiés [5]. Or, ce que nous apprend l’histoire de la rétention, et l’apparition même de cette pratique dans la société française, c’est que le problème posé en ces termes est biaisé.

Si depuis 1984 la Cimade a été présente seule dans les centres de rétention c’est qu’elle a difficilement négocié son accès dans ces espaces, qu’elle a, par ailleurs, contribué à instituer et encadrer dans le champ droit. Face au débat actuel et à la fausse question du monopole, l’histoire de la rétention nous aide à comprendre les enjeux de la présence associative et la façon dont se pose la question de la garantie démocratique. En effet, la rétention ne préexiste pas à la présence associative, mais les lieux et les procédures de rétentions ont été construits par une mobilisation juridique et une opposition civile à des pratiques administratives.

Pour mieux comprendre ce qui est jeu aujourd’hui dans l’éviction de la Cimade des centres de rétention, il est utile de rappeler comment s’est construite la rétention des étrangers dans les 30 dernières années en France. Ce type d’enfermement administratif est une pratique désormais courante en Europe et qui se trouve régulée à un niveau européen, comme l’illustre la « directive de retour » [6] portant à 18 mois la durée de la rétention (elle est actuellement de 31 jours en France). Or, contrairement à ce que laissent penser les développements actuels, le recours à l’enfermement des migrants sans-papiers et demandeurs d’asile n’est pas toujours allé de soi : il n’a trouvé une forme juridique et une légitimité dans la société que dans les dernières décennies.

Retour sur l’histoire : la naissance de la rétention et le travail des associations

La rétention a longtemps été une pratique administrative secrète hors des cadres qui définissaient l’État de droit. Ce n’est qu’à partir de la « découverte » des premiers centres dans les années 1970 que cette pratique d’enfermement de fait a été assumée par l’État, renommée « rétention » et qualifiée juridiquement, de même qu’elle a commencé à être justifiée par l’argumentaire anti-migratoire qui s’est imposé depuis. Or, à l’origine de cette découverte de l’enfermement administratif, renommé ensuite « rétention », se trouve la société civile. En effet, l’apparition des centres de rétention suit les étapes d’un parcours qui va de la mise au jour de pratiques administratives de détention arbitraires contraires aux libertés fondamentales, à leur légalisation après-coup par les pouvoirs publiques.

Tout commence en 1975 avec la découverte, dans un hangar du port d’Arenc près de Marseille, d’un lieu de détention administrative pour les étrangers expulsés par bateaux vers le Maghreb : ces pratiques tenues secrètes remonteraient à 1964 [7]. Avec la révélation de « morts clandestines » et de mutineries graves à Arenc, un seuil (légal, mais aussi moral) est franchi.

Devant la médiatisation de ces pratiques, les autorités de l’État doivent répondre de leurs pratiques : l’identité morale de d’état de droit est en jeu. En effet, la totale discrétion observée jusque-là par l’administration sur ces pratiques laisse place à une réaction des autorités publiques. Le premier mouvement est de nommer la pratique : « Il n’existe pas de prison clandestine à Marseille, mais un centre de transit pour étrangers en situation irrégulière ». D’autre part, les personnes placées dans le centre « ne sont pas détenues. Elles sont hébergées en attendant leur refoulement qui est conforme aux dispositions réglementaires (…) ». Il s’agit de légitimer une activité qui déborde les cadres de l’État de droit en la nommant. Le terme technique est ici un pied-de-biche qui fait rentrer la réalité dans le cadre juridique prévu par la loi : l’enfermement à Arenc est redéfini comme une « modalité d’application des textes en vigueur » [8] par le préfet de région PACA le 30 avril 1975. Mais également, l’euphémisme d’État dédramatise, reconnaissant paradoxalement l’importante dimension morale en jeu dans cette question de légitimité.

Renommée transit et hébergement, la question de la détention arbitraire est recouverte par un argumentaire qui dessine déjà les grande lignes du discours actuel de contrôle migratoire. On oppose les « principes » lointains, à des impératifs empiriques immédiats, qui justifient des mesures exceptionnelles de la part des autorités publiques : « Point n’est besoin d’insister sur les inconvénients de tous ordres que comporte la présence d’oisifs et de faux touristes sur notre sol (…) Il importe que les mesures d’expulsion soient mises à exécution (…) C’est, dans bien des cas, un problème de protection de la main-d’œuvre nationale et aussi de la tranquillité et de la sécurité de nos nationaux et des étrangers en situation régulière ». On revient en fin de boucle à la « dure réalité » des choses ; mais ce n’est plus la même.

Ce mouvement aboutit dans un second temps à la légalisation des pratiques de « rétention », avec la loi Questiaux du 29 octobre 1981 [9] , qui inaugure l’institution de plusieurs centres de rétention en France. Le cas d’Arenc montre une logique qui est celle de l’institutionnalisation après-coup d’une pratique ancienne (qui « est appliquée depuis trente ans » déclare de Préfet de région). Mais tout ceci se construit dans une négociation entre les acteurs publics et des membres de la société civile constitués en front de pression. La stratégie adoptée comprend plusieurs étapes :
(1) le recours au droit pour obtenir la condamnation de l’État au nom des libertés fondamentales via le procès d’un étranger enfermé dans le centre d’Arenc ;
(2) une action militante en vue de ressaisir une situation discrétionnaire dans le cadre d’une procédure contrôlée par la justice ;
(3) une action publique d’information contre les pratiques de rétention et la négociation d’un « droit de regard » sur des espaces confiés jusque-là à la seule gestion policière, qui aboutit en 1984 à la signature entre le ministère des Affaires sociales et la Cimade d’une convention d’assistance juridique auprès des étrangers en rétention.

La défense des droits par des associations telles que le Gisti ou la Cimade [10] jouent donc sur des ressorts différents, qui pourtant fonctionnent ensemble : d’une part, le soutien juridique quotidien apporté aux étrangers assure une défense leurs droits devant le juge dans le cadre de la procédure ; d’autre part, cette activité de défense juridique est l’occasion de faire bouger les lignes du dispositif de rétention en créant de la jurisprudence. Or, c’est précisément cette démarche qui est aujourd’hui sabotée par l’institution du marché public qu’a initié le ministère de l’Immigration, dans la mesure où la prestation de service et les contraintes imposées à la présence associative désactivent le travail jurisprudentiel.

Quelle « garantie démocratique » dans les centres de détention pour étrangers ?

Le rapport entre instantes judiciaires et exécutives d’un côté, la question de l’égalité devant les droits, de l’autre, font du traitement juridique des personnes retenues (y compris de leur droit à la défense) un problème qui engage la nature même de la démocratie française. Ce qui est en jeu, c’est bien ce qu’Étienne Balibar vingt ans plus tard appelle les « frontières de la démocratie » [11]. Ce retour sur l’histoire des centres de rétention et sur la présence de la Cimade montre que le dispositif de rétention est le produit du rapport dynamique entre des pratiques administratives et le travail juridique des associations en vue d’encadrer ces pratiques par le droit. Les centres de rétention que nous voyons construits en dur, même s’ils brûlent [12], ne sont pas des blocs qui sont apparus tout fait, mais il s’agit d’un système de fonctionnement et de procédures qui se sont construits progressivement dans un rapport entre administration et société civile : c’est à travers lui que la rétention existe, c’est-à-dire, concrètement, que les expulsions aujourd’hui ne se font plus dans des lieux inconnus et du seul ressort de la police, comme ce fut le cas jusque dans les années 1980.

Ce n’est donc pas « un monopole » de la Cimade que le ministère de l’Immigration veut « briser » comme il l’affirme, mais le jeu démocratique même qui a travaillé en vue de soumettre les pratiques administratives au regard du juge et de la société civile. Contrairement à ce que peut affirmer le directeur de Forum réfugié [13], la France n’est pas « en retard » dans ce domaine par rapport à ses voisins européens, mais elle est reconnue et enviée pour l’organisation et l’efficacité de cette mobilisation juridique. La démarche de mobilisation civile du droit pour amener l’État à redéfinir ses pratiques a été la reformulation (productive) d’un problème politique dans un processus de lutte démocratique.

Si l’on veut donc vraiment poser le problème de la démocratie dans ces espaces contestés que sont les centres de rétention et les zones d’attente, l’enjeu n’est pas dans des mots clés galvaudées du politiquement correct tels que la « pluralité » ou la « diversité » des acteurs qui interviendraient en rétention (dans quel cadre ?), mais dans la fonction de ces acteurs, leur possibilité d’action et leurs rapports au pouvoir, dans les relations de force, enfin, qu’ils sont capables de soutenir. Ce sont précisément ces enjeux qu’attaque l’initiative de marché public du ministère de l’Immigration, dans un extraordinaire recul de l’exercice démocratique. En ce sens, l’initiative ministérielle dépasse la question du traitement réservé aux étrangers, en manifestant la position d’une administration qui peut et veut imposer son unilatéralisme face aux cadres du droit et à la société civile.

Références :

Balibar, É. (1992). Les frontières de la démocratie. Paris, La Découverte. Bernardot, M. (2008). Camps d’étrangers. Bellecombe-en-Bauges, Éditions de Croquant.

Bernardot, M. (2009). "Une tempête sous un CRA. Violences et protestations dans les centres de rétention administrative français en 2008." Multitudes. "Politiques expérimentales" 35 : 215 à 224.

Cimade (2007). Centres et locaux de rétention administrative. Rapport 2007 (consulté le 27/04/2009).

Collectif (2009). Cette France-là. 06/05/2007-30/06/2008. Volume 1. Paris, La Découverte.

Fischer, N. (2006). "Les territoires du droit." Vacarme 34(hiver) (consulté le 10/02/2009).

Fischer, N. (2007). "Entre urgence et contrôle. Les centres de rétention dans la France contemporaine." Asylons(2) (consulté le 23/02/2009).

Israel, L. (2003). "Faire émerger le droit des étrangers en le contestant, ou l’histoire paradoxale des premières années du GISTI." Politix 16(62).

Kobelinsky, C. and C. Makaremi (2009). Enfermés dehors. Enquête sur le confinement des étrangers Bellecombes-en-Beauge, Editions du Croquant.

Makaremi, C. and C. Kobelinsky (2008). "Editorial. Confinement des étrangers : entre circulation et enfermement." Cultures & Conflits(71).

Panzani, A. (1975). Une prison clandestine de la police française, Arenc. Paris, François Maspero.

Perrouty, P.-A. and C. Intrand (2005). "La diversité des camps d’étrangers en Europe : présentation de la carte des camps de Migreurop." Cultures & Conflits, La revue(57) : 71-90.

Sayad, A. (1999). "Immigration et « pensée d’État »." Actes de la recherche en sciences sociales(129) : 5-14.