L’intégration nord-américaine est-elle une fatalité ?

Chercheure invitée à l’Institut allemand de la Sécurité et des Affaires internationales de Berlin, ambassadrice canadienne à Berlin de 2000 à l’été 2004 et membre du Conseil d’administration du CÉRIUM, Mme Bernard-Meunier a fait cette présentation lors de la conférence Le Canada dans le Monde, organisé en février 2005 par l’Institut d’études canadiennes de McGill, en collaboratin avec le Cérium.

La conférence de Mme Bernard-Meunier, ainsi que celle des autres membres de l’atelier « Peut-on échapper à sa géographie », peuvent être visionnée en ligne.

« La fatalité, c’est l’excuse des âmes sans volonté. » R. Rolland

Notre destin est-il lié à notre géographie ? Notre présence sur ce continent nord-américain rend-t-elle inéluctable une intégration plus poussée avec les Etats-Unis ? On peut le penser, comme on peut penser que cette intégration est nécessaire au plan économique, potentiellement bénéfique au plan politique et qu’elle s’inscrit dans un processus logique d’évolution de nos relations bi-latérales. J’estime cependant qu’on peut, légitimement aussi, croire le contraire à savoir que cette intégration plus poussée n’est ni inéluctable, ni nécessaire, ni bénéfique, ni logique.

Je passerai en revue tous les arguments et conclurai que l’intégration nord-américaine est ce qu’elle a toujours été : une option i.e. un choix politique qu’un gouvernement peut faire ou ne pas faire. Il y a matière à débat et ce débat revêt une importance capitale. Ne pas choisir la voie de l’intégration ce n’est pas nier l’importance primordiale de nos relations avec les Etats-Unis, ni vouloir leur trouver une alternative, c’est estimer que le type d’intégration que nous avons actuellement est celui qui sert au mieux l’ensemble de nos intérêts.

a) l’argument géographique : l’intégration serait inéluctable

Peut-être parce que je vis depuis plusieurs années en Allemagne, pays où est née la géopolitique (et où elle a été surtout totalement discréditée), les arguments géographique me paraissent particulièrement suspects. On a toujours instrumentalisé la géographie à des fins douteuses, soit pour justifier des revendications territoriales, soit pour définir une zone d’influence ou encore pour s’arroger un droit de regard sur des régions entières.

Lorsqu’on nous dit aujourd’hui que le Canada ne peut pas échapper à sa géographie, que nous dit-on exactement ? Que notre présence sur le continent nord-américain définit une part de notre identité ? Absolument. Il ne viendrait à personne l’idée de le contester. Cela signifie-t-il pour autant que nous devions lier notre destin aux destins de ceux qui partagent avec nous ce continent ?

Dans tous les coins du monde aujourd’hui on assiste à une affirmation des identités régionales et à l’émergence (ou au renforcement) de structures, elles aussi, régionales, dont les frontières coincident parfois, mais rarement, avec celles d’un continent. Si en Amérique du Nord, il y avait eu plusieurs pays de taille même vaguement comparable, la question d’une intégration régionale se serait posée depuis longtemps. Cette perspective aurait peut-être même été particulièrement séduisante pour le Canada. La puissance régionale que nous sommes aurait trouvé sa région !

Mais la réalité est tout autre. Nous partageons ce continent avec le géant américain et avec le Mexique qui entretient avec les Etats-Unis des relations profondément différentes des nôtres. Ce qui était clairment dans notre intérêt à tous les trois, nous l’avons déjà fait : nous avons cherché, et dans une très large mesure réussi à éliminer les principaux obstacles au commerce sur ce continent. Y a-t-il lieu de faire davantage ? Peut-être, mais l’argument géographique, lui, n’a rien de contraignant. Il ne l’est d’ailleurs jamais sinon la Suisse serait depuis longtemps dans l’Union Européenne. L’exemple de l’Australie et de sa vocation asiatique est, lui aussi, intéressant. Il y a quelques années l’Australie avait, disait-on, choisi de privilégier sa géographie plutôt que son histoire. Au plan commercial, le rapprochement a été important et bénéfique mais l’Australie ne s’est pas intégrée à l’Asie. L’intégration portée par la géographie a ses limites

La géographie explique des choses, impose des contraintes et ouvre des possibilités. En aucun cas elle ne peut, ni ne devrait être autorisée à dicter une politique. La géographie n’a jamais que le poids qu’on lui donne et le choix que l’on fait à cet égard n’est jamais innocent.

b) l’argument économique : l’intégration serait nécessaire

Une intégration plus poussée avec les Etats-Unis serait devenue nécessaire parce que :

1. le libre-échange a déjà livré tous ses bénéfices ; si on veut faire des gains nouveaux, il faut passer à l’étape supérieure qui implique une harmonisation des politiques, des règlementations et des standards ; le marché a fait sa part, aux gouvernments de faire la leur ;

2. le degré d’interdépendance s’est accru ;

3. le degré de vulnérabilité aussi : une fermeture des frontières même partielle, même temporaire a des conséquences dramatiques ;

4. la montée en puissance de nouveaux acteurs économiques importants pose le problème de la compétitivité internationale des économies nord-américaines ; il serait plus facile de relever ensemble ce défi.

Ce discours, qui est essentiellement celui du monde des affaires, ne suscite pas, du moins pour l’heure, l’adhésion d’une majorité de Canadiens. Pourquoi ? Les raisons, comme toujours, sont multiples mais elle peuvent, me semble-t-il, être ramenées, elles aussi, à quatre :

1. le bilan de l’accord de libre-échange est globalement positif mais il n’est pas transcendant. Comme l’a montré l’étude fort détaillée du Professeur Trefler de l’Université de Toronto (The Long and Short of the Canada-UN Free Trade Agreement, U of T, February 2004) les gains de productivité ont été importants, l’impact sur l’emploi plutôt négatif et l’impact pour les consommateurs peut-être positif, s’il a effectivement permis de réduire le coût des importations. La croissance forte et rapide de nos exportations vers les Etats-Unis et les créations d’emplois au Canada peuvent être associées à l’ALENA mais ellers ont aussi d’autres explications. En effet, la faiblesse de notre dollar, les politiques fiscales du gouvernement et une demande très forte aux Etats-Unis ont été des facteurs au moins aussi importants.

2. Pour autant qu’on puisse isoler les bénéfices directs de l’Accord de libre-échange, ceux-ci n’ont pas été également répartis. Ils n’ont d’ailleurs pas vocation à l’être mais on peut facilement concevoir que les plus grands bénéficiaires (les entreprises canadiennes qui ont réussi leur adaptation) soient plus enclins que les autres à défendre la poursuite d’une intégration économique avec les Etats-Unis.

3. les objectifs qu’une plus grande intégration économique permettraient d’atteindre, ne sont pas clairs sauf bien sûr pour les entreprises qui, au fond, aspirent au marché unique. Mais comme pays, quels seraient les objectifs économiques de cette intégration ? Veut-on aller au-delà des 80 ou 85% actuels de nos exportations ? Veut-on, au contraire, freiner un effrittement anticipé de notre commerce avec les Etats-Unis ? Craignons-nous la concurrence du Mexique qui pourrait trop rapidement devenir le premier partenaire commercial des Etats-Unis ? Espérons-nous plutôt que l’intégration élimine le risque d’une fermeture des frontières ? Si tel est le cas, il faut se rendre à l’évidence : ce raisonnement ne tient pas. En quoi une plus grande intégration économique répondrait-elle aux nouvelles exigences américaines en matière de sécurité ?Le problème de la gestion de la frontière reste crucial dans tous les cas de figure et c’est bien pourquoi on s’emploie actuellement à le règler du mieux possible. Il ne faudrait pas que les enjeux de sécurité servent de paravent à ceux qui souhaitent une plus grande intégration économique pour des raisons certes légitimes, mais qui n’ont rien à voir avec la sécurité.

Ceux qui parlent facilement de Schengen ou d’un périmètre commun oublient que les Britanniques ont évoqué des raisons de sécurité et de souverainneté pour refuser Schengen. À quelles conditions les Américains accepteraient-ils un périmètre commun ? Qui défendrait la sécurité du périmètre dans le grand nord ? Les enjeux sont profondément politiques. C’est se tromper que de croire qu’une intégration économique puisse régler ce type de problème.

Si on pense en termes d’intégration économique continentale, les objectifs de nos deux partenaires semblent aussi plus clairs que les nôtres. Le Mexique souhaite combler son retard et voit dans son intégration en Amérique du Nord la clé de son développement. Rien d’étonnant à ce que le Président Fox, au moins en début de mandat, se soit fait le chaud partisan d’une plus grande intégration. Quant aux Etats-Unis, ils souhaitent que les Mexicains aient des raisons de rester chez eux. Peut-on faire une autre lecture du livre de Robert Pastor ?

Il parle à peine du Canada, sauf pour dire qu’il pourrait aider les Etats-Unis à financer les aides qui permettront au Mexique de combler son retard. Il emprunte le vocabulaire de l’Union européenne et parle de fonds structurels* (Toward a North-American Community, Institute for International Economics, Washisnsgton, 2001) .

4. le libre-échange n’a pas entraîné de rapprochement des sociétés américaine et canadienne, ce qui incite à croire que le type d’intégration, que nous avons déjà, doit être le bon.

La crainte d’une perte d’identité nationale était au coeur des débats il y a 15 ans. On constate aujourd’hui que non seulement il n’y a pas eu convergence des valeurs mais plutôt une divergence croissante. A mon avis, cela n’a d’ailleurs rien à voir avec l’Accord de libre échange. L’Amérique a changé plus que nous, voilà tout.

Il est intéressant de souligner le fait que le Québec qui appuyait plus fortement que toutes les autres provinces canadiennes l’Accord de libre-échange, est aujourd’hui la province où l’opposition à la guerre en Irak et au bouclier anti-missile est la plus forte. Si on reste sur le terrain économique, ne sommes-nous pas en droit de nous demander si ce qu’on entend aujourd’hui sur l’environnement, à savoir qu’on ne peut respecter Kyoto et rester compétitifs vis-à-vis des Etats-Unis, on ne l’entendra pas demain sur nos régimes sociaux ou sur notre législation du travail.

Des livres comme celui de Michael Adam ou l’étude de Joydeep Mukherji(Growing together while Staying Apart) (Standard and Poors, Sept 2004) ne font sans doute pas tout le tour du problème mais ils illustrent bien, ce qui par ailleurs semble évident, à savoir que le niveau de confort dans la relation bilatérale Canada-US reste limité. Ceci nous amène à aborder le prochain argument, à savoir l’argument politique.

c) l’argument politique : l’intégration serait bénéfique

Selon les partisans d’une intégration plus poussée, le Canada, s’il s’engageait dans cette voie, gagnerait en influence à Washington. Il gagnerait aussi en confiance et saurait mieux gérer toutes ses autres relations bilatérales. Libéré de ses obsessions américaines, pour reprendre la formule d’Alan Gotlieb, le Canada se sentirait moins vulnérable et pourrait enfin poursuivre sans complexe une politique étrangère ambitieuse.

L’autre avantage serait, qu’au sein de nouvelles institutions, le Canada se retrouverait sur un pied d’égalité avec ses partenaires. Aux mécanismes de concertation plutôt légers de l’ALENA se substitueraient des institutions plus musclées au sein desquelles le Canada serait plus à même de défendre ses intérêts.

On se fait peut-être beaucoup d’illusions. La crise du bois d’oeuvre ou celle de la vache folle se seraient-elles vraiment réglées plus facilement ? Serions-nous davantage écoutés ? Il n’y a pas d’influence sans place à table, mais une place à table ne suffit pas à vous donner de l’influence. Qui peut d’ailleurs se vanter aujourd’hui d’exercer une influence à Washington ?

Parviendrait-on seulement à mettre en place les institutions que l’on souhaite ?Le mécanisme de règlement des différends que nous avions réussi à mettre en place et dont nous étions si fiers avant qu’il ne se revèle inapte à gérer les vrais problèmes, serait probablement la première institution à disparaître si on devait renégocier l’ALENA. On peut se demander dans quels domaines on parviendrait à négocier un accord plus avantageux pour nous. Que dire là-encore du commentaire de Pastor à l’effet que, et je cite :

« The most compelling practical reason to approach NAFTA with a different mindset is its original premise’s lack of realism. The agreement was negotiated as if the three countries were of equal size and economic weight. »

Dans une communauté, ce qui souvent protège les partenaires les plus faibles, se sont les structures supra-nationales et non les structures inter-gouvernementales. Or, quelque soit le modèle d’intégration retenu en Amérique du Nord, on peut déjà prendre pour acquis qu’il n’y aura pas de structures supra-nationales. Les Américains résisteront vraisemblablement à toute forme d’institutionalisation. Pour eux, la seule formule intéressante est celle d’une harmonisation des règlementations existantes et l’élaboration de normes communes mais, en clair, cela signifie l’acceptation par les autres de ce qui est nécessaire pour eux. Ils n’ont pas seulement le droit de le croire, ils ont, vis-à-vis nous, les moyens de l’imposer.

L’Union européenne qui par sa taille et son poids économique peut, elle, prétendre faire jeu égal avec les Etats-Unis, au moins dans le domaine commercial, a-t-elle plus d’influence à Washington ? Il sera intéressant de voir ce que donnera le prochain sommet UE-EU en juin. Les Européens poursuivent l’objectif d’un dialogue à la fois plus institutionnalisé et plus équilibré. La balle est dans le camp des Américains. Ces tentatives de ré-équilibrage dans les relations trans-antlantiques (elles existent non seulement dans le domaine économique mais aussi à l’OTAN) sont lourdes de conséquence pour le Canada. Nous devrions y prendre une part beaucoup plus active mais c’est un tout autre sujet !

d) l’argument de l’évolution logique

L’évolution qui nous mènerait inexorablement vers toujours plus d’intégration, a été particulièrement bien décrite par John N. McDougall dans son article récent The Long-Run Determinants of Political Integration. Selon lui et d’autres, nous sommes engagés dans un processus qui débouchera forcément sur une intégration politique. D’autres comme C. Doran considèrent que nous sommes déjà confrontés, comme les Européens, au dilemne de l’approfondissement ou de l’élargissement et il estime, pour sa part, que nous devons donner la priorité à l’approfondissement.

On cite souvent. et volontiers, Karl Deutsch qui le premier aurait posé le principe selon lequel une augmentation des flux commerciaux et d’investissement était un pré-requis à l’intégration. Par une sorte de glissement sémantique on fait, trop facilement peut-être, d’une condition nécessaire une cause déterminante. Il n’y a pas d’intégration concevable sans flux commerciaux et d’investissement, certes, mais ces flux entraînent-ils nécessairement une intégration croissante ?

J’estime quant à moi, que l’intégration économique, comme l’harmonisation des politiques et comme l’intégration politique doivent être voulues. Le passage d’une étape à l’autre ne se fait pas automatiquement. A chaque étape on peut choisir de franchir la suivante ou de ne pas la franchir et ces choix sont politiques. Ils doivent être faits par des gouvernements responsables devant l’ensemble de leurs citoyens. Or, je ne vois aujourd’hui ni à Ottawa, ni à Washington, ni à Mexico un gouvernement prêt à convaincre sa population de négocier même une première étape sur la voie d’une union économique ou politique nord-américaine

Les comparaisons avec l’Union européenne me paraissent souvent mal-fondées parce qu’elles méconnaissent ce qui fait toute la spécificité de la construction européenne, à savoir les décisions politiques qui ont été prises dès l’origine. Autant le type d’intégration qu’on peut voir en Amérique du Nord est le fruit de décisions corporatives et de stratégies d’entreprises, autant la construction européenne a été décidée, définie et programmée au plus haut niveau politique. Le choix de l’intégration politique et économique a été fait au départ, puis on a reconnu qu’on n’y parviendrait que par étapes mais chaque étape s’inscrit dans une logique à laquelle tous les Etats-membres ont déjà souscrit et à laquelle tous les candidats potentiels doivent souscrire. L’approche britannique à la construction européenne est, à cet égard, totalement en porte à faux et à voir l’Europe à travers les yeux des Britanniques, on risque de passer à côté de l’essentiel. Je partage totalement le point de vue de Quentin Peel qui, constatant que les observateurs étrangers sont souvent prisonniers des sources d’information en anglais, écrivait dans le Financial Times du 27 janvier 2005

« The world has a distorted view of Europe because they look Europe through British eyes. »

Lorsque Helmut Schmidt dit de l’intégration européenne que c’est comme le vélo... on ne peut n’y reculer, ni s’arrêter d’avancer, il a raison. Cette logique de l’intégration existe en Europe. En Amérique du Nord, on n’a jamais pris la décision d’enfourcher le vélo et donc la logique de l’intégration ne joue pas. Le choix reste à faire.

Tous les arguments que nous avons passés en revue ont leur poids. Le seul, à mes yeux, qui pourrait commander l’adhésion serait l’argument économique mais il faudrait alors privilégier les facteurs écomiques et marginaliser, voire occulter, tous les autres.

Mon refus de mettre le doigt dans l’engrenage de l’intégration tient à deux ou trois choses auxquelles je crois et deux ou trois auxquelles je ne crois pas :.

Je ne crois pas

a) à la primauté de l’économique sur le politique,

b) au modèle économique unique, ni

c) à la pérennité de l’hégémonie américaine

Je crois par contre

a) qu’on a généralement la liberté et la marge de manoeuvre qu’on prend

b) qu’on ne subit pas son destin mais qu’on le façonne et

c) qu’on a construit ici un pays dont la spécificité mérite d’être défendue.

Si l’intégration nord-américaine n’est qu’une option et qu’on ne la retient pas, qu’est-ce que cela implique pour la suite de nos relations avec nos partenaires de l’ALENA et pour nos relations avec le reste du monde. Dans un cas comme dans l’autre, il faut voir où sont nos intérêts. Il ne s‘agit pas d’opposer à une realpolitik de l’intégration, une quelconque vision idéaliste ou romantique.

Tout d’abord, le refus de l’intégration ne signifie pas la défense du statu quo en Amérique du Nord. Les tres amigos devraient se voir plus souvent, à trois justement. Ils devraient avoir des relations, pas nécessairement plus institutionnalisées, mais plus suivies et avoir une vraie stratégie d’inclusion du Mexique. Les contacts entre les sociétés civiles, dans les trois pays, doivent encore s’intensifier. Les provinces canadiennes, quant à elles, n’ont attendu personne pour développer leurs propres relations avec les Etats américains voisins ou pour se rendre au Mexique. Tout cela permettra peut-être, à terme, de construire une sorte d’identité nord-américaine, de sentiment d’appartenance qui, sur l’ensemble du continent, aujourd’hui fait défaut. Des améliorations peuvent aussi être apportées à l’Accord de libre-échange lui-même, ou à sa mise en oeuvre, mais vouloir négocier un nouvel accord plus ambitieux serait bien téméraire.

Deuxièmement, il faut se projeter dans l’avenir et essayer de voir de quoi le monde de demain sera fait. Nous avançons à grands pas vers un monde multipolaire. Cela devrait inspirer au Canada une stratégie de fidélité à son histoire plutôt qu’à sa géographie. En effet, notre objectif pourrait être de consolider l’axe est-ouest, celui de notre identité, en se donnant deux solides points d’ancrage : un en Europe et l’autre en Asie. Sur ces deux continents, nous avons des possibilités qui ne demandent qu’à être mieux exploitées, des stratégies qui ne demandent qu’à recevoir une vraie impulsion.

Le Canada devrait annoncer clairement la couleur, dire l’objectif qu’il poursuit, celui d’une diversification de ses relations politiques et économiques. Ce n’est pas faire injure à Washington que de courtiser avec assiduité d’autres partenaires ? On nous dit que des relations encore plus fortes avec les Etats-Unis nous rendraient plus intéressants aux yeux des autres. C’est possible mais l’expérience tenterait plutôt à prouver que le Canada existe sur la scène internationale surtout quand il poursuit des politiques qui ne sont pas celles des Etats-Unis. Si on n’a perdu une part de notre influence dans le monde c’est peut-être aussi parce qu’on ne le fait pas assez.

Et si des relations plus intimes avec d’autres pouvaient nous donner plus de poids à Washington ? Nos avantages comparatifs peuvent se monneyer ailleurs. Notre nouvelle compétitivité, acquise en partie grâce à l’ALENA, devrait nous permettre d’aller chercher de nouvelles parts de marché sur d’autres continents. Nos ressources énergétiques intéressent plus que les Etats-Unis. Il faut, bien sûr, vouloir. Il faut que nos gens d’affaires y voient leur intérêt. Cette nouvelle génération de Canadiens et d’entreprises canadiennes débarrassés de leurs comlexes et aptes à battre les Américains à leur propre jeu, sont aussi aptes à se battre ailleurs. Si on juge par l’accroissement des investissements canadiens en Europe ou en Asie, on peut penser que plusieurs l’ont déjà compris.

Donnons-nous une vision plus ambitieuse de notre avenir. Préservons ce qui a fait la spécificité de ce pays, un pays où les disparités sont à combler et non à creuser, une société où les intérêts des uns ne sont ni plus importants, ni plus légitimes que les intérêts des autres. Ne nous méprenons pas, le fardeau de la preuve est sur les épaules de ceux qui voudraient qu’on s’engage sur la voie d’une intégration plus poussée.

L’intégration nord-américaine n’est pas une fatalité.