Ces autres experts en communication : combattants et diplomates dans les conflits ‘lointains’ (en Afrique subsaharienne) Suite

Ces autres experts en communication : combattants et diplomates dans les conflits ‘lointains’ (en Afrique subsaharienne) (seconde partie)

On connaît le poids de la propagande dans les « grandes » guerres, hier comme aujourd’hui. C’est là un élément indispensable du savoir-faire des stratèges militaires. Le phénomène est peut-être moins souvent relevé à propos des guerres « lointaines », intra-étatiques, et de basse intensité. Certes, l’audience de ces conflits armés n’est pas comparable, mais pour les acteurs directement concernés, c’est-à-dire les belligérants, mais aussi les populations affectées par les combats et susceptibles de bénéficier d’une assistance humanitaire internationale, la communication constitue une dimension centrale de l’action, pesant sur la disposition des uns et des autres à agir ou non, et sur les formes que prendront leurs actions. On songe immédiatement aux nombreuses analyses scientifiques et journalistiques, souvent de langue anglaise, soulignant les effets de la médiatisation, de ce « CNN effect » et autre « do something syndrome » supposés motiver les interventions internationales au cœur des conflits armés « lointains ». Pourtant, le champ des possibles dépasse largement ce schéma simpliste d’une action salvatrice internationale commandée par la pression de l’« opinion publique ». Ces jeux médiatiques au cœur de la guerre réservent parfois bien des surprises pour qui regarde de près les actions concrètes qu’ils ont contribué à inspirer.

Dans une première partie de ce texte, nous insistions sur l’importance de cette relation aux médias pour les parties prenantes de ces guerres intraétatiques, y compris les mouvements rebelles a priori à mille lieues de la « société médiatique » internationale. Ci-dessous, nous montrons que cette relation pèse lourdement sur les acteurs extérieurs engagés dans la gestion des conflits intraétatiques et régionaux. Cela s’applique tout autant à des gouvernements étrangers, selon leurs préférences politiques du moment, qu’à des organisations comme l’ONU. Des exemples choisis parmi les opérations de paix que l’Organisation a récemment menées en Afrique subsaharienne illustrent notre propos. Ils sont tirés de notre ouvrage Normes et rivalités diplomatiques à l’ONU. Le Conseil de sécurité en audience, Bruxelles, Peter Lang, 2009.

Les effets complexes de la médiatisation des violences sur les responsables de la politique étrangère des États

Des agents diplomatiques intéressés par une situation de conflit armé ont rapidement compris l’utilité de l’image, en particulier celle placée sous le sceau de l’urgence humanitaire. Celle-ci a montré sa puissance dans la désignation, fort utile, de la victime méritant une large mobilisation à son profit. Sur la scène diplomatique, la victime d’une urgence humanitaire proprement désignée a su, à maintes reprises, rompre le climat de désintérêt médiatique en vue de mobiliser des diplomaties autrement réticentes. Victime de son succès, ce fameux « do something syndrome » souffre néanmoins d’une profusion d’images de victimes, de la saturation de « l’offre », et de la fragilité de ces images fondées sur des adhésions empathiques immédiates, source d’accoutumance donc de sélectivité.
Voir Guy Nicolas, « De l’usage des victimes dans les stratégies politiques contemporaines », Cultures et conflits, n° 8, 1992-1993, p. 129-163 ; Larry Minear, Colin Scott et Thomas Weiss, op. cit., p. 39-40 ; Keith Suter, article cité, p. 517 ; Michael Ignatieff, article cité, p. 379-380.

Les enjeux politiques au cœur des conflits armés ne sont donc portés sur ce champ de bataille médiatique. Nik Gowing en rapporte deux exemples tirés du conflit en ex-Yougoslavie qui permettent de mesurer la pression subie par des responsables politiques et diplomatiques occidentaux face à ce do something syndrome. Le premier relate l’« épisode » de cette petite Irma blessée en juillet 1993 à Sarajevo qui a fait l’objet d’une couverture médiatique aussi intense qu’éphémère, en particulier au Royaume-Uni, au point que le Premier ministre John Major décida d’engager d’importants moyens britanniques pour organiser à grands frais son évacuation par les airs afin de la faire soigner au Royaume-Uni, et ce à un moment où la ville manquait de tout et souffrait tout entière de la guerre. Cela inspira d’ailleurs l’acronyme « Instant Response to Media Attention ». Ici, la pression pousse à des décisions qu’on pourrait qualifier de cosmétique (sauf pour la petite fille en question au moment de son évacuation, on en convient) et qui n’a pas sérieusement contribué à ouvrir de nouveaux horizons pour l’ensemble des habitants de Sarajevo et des autres victimes de ce conflit armé.

Ces images médiatiques peuvent également interférer dans les orientations politiques choisies par certaines diplomaties au cœur de conflits armés en brouillant les rôles entre « victimes » et « bourreaux » désignés par ces diplomaties dans les médias. Nik Gowing narre les effets politiques de la médiatisation du massacre commis le 22 avril 1993 à Ahmici par des Croates. Cette découverte sema la confusion au sein des journalistes occidentaux car elle fissurait le consensus sur la culpabilité unique des Serbes. La riposte télévisuelle ne tarda pas. Peu après cette découverte, le commandant de la FORPRONU en charge du secteur Est de la Croatie fut invité à rechercher des charniers de Croates massacrés par des Serbes. On se souvint alors des Croates hospitalisés à l’hôpital de Vukovar qui furent tués par des Serbes en novembre 1990. Les corps furent retrouvés aux environs d’Ovcara, près de Vukovar. Cette découverte fut exposée et mise en scène en novembre 1993, en présence de Madeleine Albright et de plus d’une centaine de photographes.
Voir Nik Gowing, Real-time television coverage of armed conflicts and diplomatic crises : does it pressure or distort foreign policy decision ? Cambridge, Joan Shorenstein Barone Center, President and Fellows of Harvard College working paper 94-1, 1994.

De façon générale, on peut soutenir sur ce point que la visibilité médiatique sous le prisme de l’urgence humanitaire dans les conflits armés n’évacue pas la politique au plan tant local (on l’a vu dans la première partie de ce texte) qu’international. Les années 1980 et 1990 ont fourni maints exemples de jeux d’alliance et d’hostilité politique se déclinant sous une grammaire de l’urgence humanitaire. Trois types de situations retiennent l’attention, même si d’autres pourraient être envisagées : 1/ l’échange de signaux politiques entre gouvernements au travers de gestes humanitaires médiatisés afin, par exemple, de sceller une réconciliation ou plus modestement un premier contact après une période de tension ; 2/ la fourniture d’un soutien politique et matériel entre gouvernements, un soutien ainsi dilué dans une vague d’assistance humanitaire plus large, mais que les acteurs gouvernementaux concernés apprécient à la lumière des ressources politiquement utiles échangées entre eux ; 3/ la fourniture d’un soutien militaire à des groupes armés rebelles organisant la conquête ou reconquête du pouvoir d’État à partir de bases arrières bénéficiant d’une assistance humanitaire en partie détournée et consacrée à l’effort de guerre.

A ceux tentés de conclure, de ce qui précède, à l’omniprésence et l’omnipotence de l’image médiatique face aux crises humanitaires nées de conflits armés, le cas du génocide rwandais doit être remémoré. Il fait partie des plus graves échecs internationaux face à des violences de masse dans l’après-guerre froide, et l’une des raisons en est précisément l’incapacité des médias à servir de moteur face à l’inaction. Il aura « suffi » à des diplomaties siégeant au Conseil de sécurité de l’ONU d’asséner des messages de confiance à l’égard du processus de transition vers la paix engagé au Rwanda après l’accord de paix signé en août 1993 pour que les quelques organes de presse susceptibles de s’intéresser à ce conflit apparemment « sans intérêt » détournent le regard, quand de nombreux signaux (aujourd’hui bien établis) témoignaient pourtant de la montée en force des courants hutu favorables à la destruction des Tutsi parmi les élites rwandaises, et de la volonté des parties au conflit d’en découdre militairement. Plus édifiant, avec le début du génocide des Tutsi rwandais au matin du 7 avril 1994, il aura suffi à des délégations influentes du Conseil de sécurité de manifester quelque réticence dans l’usage du mot « génocide » devant les témoignages des meurtres de masse en cours (en moyenne 8 000 à 10 000 personnes tuées chaque jour) pour que la consigne soit scrupuleusement respectée par les membres et les fonctionnaires de l’ONU durant les trois premières semaines du génocide, et pour que les journalistes internationaux évoquant ces massacres restent peu nombreux et confus sur leurs origines et leur nature. Au final, on le sait, un génocide détruisant autour de 800 000 personnes sera ainsi commis en présence de casques bleus pourtant dépositaires des objectifs pacificateurs et humanitaires de la « communauté internationale » et potentiellement mieux armés que les bandes de meurtriers, sur le papier en tout cas.

Résultat de l’effroi provoqué par cette inaction internationale invraisemblable, le mot « génocide » est depuis devenu l’étalon séparant ce qui est digne d’intérêt médiatique de ce qui l’est moins. On l’a vu avec le conflit armé au Darfour et les violations du droit international humanitaire qui l’ont accompagné à l’hiver 2003-2004 et qui ont fait irruption sur la scène médiatique internationale dès le printemps 2004, puis de façon croissante en 2005-2006. En 2005-2006, après que la Cour pénale internationale eut été saisie, l’enjeu de la qualification de ces violences en tant que génocide ou non semblait l’emporter sur l’urgence d’obtenir des groupes armés darfouriens la fin des combats et surtout des campagnes de terreur visant les civils. Avec pour effet de provoquer une forte réaction internationale ? Nullement. Des travaux ont pu établir combien la célérité avec laquelle l’administration Bush a parlé de génocide au Darfour répondait à des enjeux de politique intérieure (un do something syndrome porté par des groupes influents à la Maison-Blanche, évangéliques notamment) sans que cela ne produise à court terme aucun changement dans la façon étasunienne d’agir à l’égard des interlocuteurs du gouvernement soudanais, des groupes rebelles darfouriens et des Sud-Soudanais pour peser sur le cours des événements.
Voir Eric Heinze, « The Rhetoric of Genocide in US Foreign Policy : Rwanda and Darfur Compared », Political Science Quarterly, vol. 122, n° 3, 2007, en particulier p. 368-372 et p. 376.

Des hauts fonctionnaires de l’ONU durent même exprimer publiquement en 2006 leur mécontentement à l’égard d’une « megaphone diplomacy » américaine et britannique destinée à plaire à un public domestique via des déclarations médiatisées fracassantes, mais n’apportant que confusions et obstacles supplémentaires dans des négociations internationales délicates destinées à réduire les violences au Darfour sans compromettre la transition pacifique entre le Nord Soudan et le Sud Soudan.

On le voit, des considérations de politique intérieure incitent fréquemment les responsables de la politique étrangère des États en charge de la gestion de conflits armés à contrôler et travailler l’image qu’on donne de leur action dans ces crises. Cela ajoute une couche d’intérêts en présence, donc de complexité dans des situations déjà passablement enlisées.

Les « pacificateurs » internationaux et leur image internationale : une signalétique de la crédibilité

Ce schéma n’est pourtant pas le seul permettant de comprendre cette attention portée à l’image médiatique. A travers elle, ces responsables gouvernementaux, ou plus exactement leurs diplomaties, leurs forces armées, leurs services de renseignements, mais aussi les hauts fonctionnaires d’organisations internationales engagées dans ces conflits, tous ces acteurs se savent scrutés dans leurs agissements par les responsables politiques et les élites d’opinion qui soutiennent les efforts de paix sur la scène internationale, mais aussi par des gouvernements ou des groupes armés potentiellement hostiles à ces efforts ici ou là. Certains analystes et commentateurs oublient parfois cette dimension, mais elle est centrale : quelles leçons va-t-on tirer des agissements de l’ONU, et de telle diplomatie au sein de l’ONU, dans telle crise ou conflit armé ? Avec quelles conséquences potentielles ? Parmi ces leçons possibles, une préoccupation revient fréquemment dans la bouche des praticiens : elle concerne leur crédibilité comme garant de la paix et la stabilité.

Nous détaillons un exemple : l’ONU au Rwanda en 1994, précisément, à l’issue catastrophique. D’autres cas plus récents pourraient néanmoins être mentionnés, avec des résultats moins décourageants.

Voici une réponse qui doit être apportée à ceux qui s’interrogeraient sur les raisons de cette inaction honteuse de l’ONU au Rwanda que nous rappelions plus haut, et qui a fait l’objet d’une importante littérature scientifique et journalistique. A cette date, l’ONU était jugée incapable (et laissée dans cet état d’incapacité par ses principaux soutiens financiers et politiques) de contenir efficacement des belligérants décidés à en découdre et à multiplier les violations du droit international humanitaire par ses déploiement de casques bleus. Pour le comprendre, il fallait revenir à la défaite américano-onusienne en Somalie en 1993 face aux hommes de Mohamed Farah Aïdid dans les rues de Mogadiscio. Cette défaite en avait fourni une « preuve » certes plus complexe dans les faits mais patente selon des responsables politiques occidentaux, américains en tête, vu son impact dans les médias internationaux. Dans ces conditions, ceux qui voulaient préserver en l’état les capacités de l’ONU à intervenir au cœur de conflits armés (c’est-à-dire ne surtout pas accroître ses capacités opérationnelles et son poids politique, mais ne pas non plus la voir disparaître définitivement des théâtres du conflit à travers le monde et particulièrement en Afrique subsaharienne) devaient comprendre qu’il fallait lui éviter de nouvelles défaites militaires dans les combats, hautement médiatisées donc humiliantes, telles que celle en Somalie. Les diplomaties à l’ONU savaient que les obstacles à surmonter pour réussir cette réforme selon cette équation rigide ne manquaient pas, et qu’un tel processus serait long. En attendant, plutôt que de prendre le risque de subir une nouvelle défaite dans de nouveaux combats, mieux valait réserver les opérations de l’ONU à des actions limitées, dans des contextes où les parties se montrent déterminées à renoncer à la violence. En situation de violence généralisée, en revanche, mieux valait une fuite de l’ONU qu’un nouvel échec militaire humiliant.

Cette analyse bénéficiait d’un allié de poids. La diplomatie qui la portait alors le plus fortement dans les couloirs onusiens était aussi la plus influente, et le premier contributeur financier des opérations de paix de l’ONU : le département d’État américain. Reprenons les faits. Présente sur les lieux mêmes du génocide en avril 1994, la Mission de l’ONU au Rwanda est en effet paralysée par sa hiérarchie du fait de la fronde anti-ONU apparue au Congrès et dans les médias américains à la suite de l’échec américano-onusien en Somalie en octobre 1993. Nous sommes à une époque où Washington assume 30 % du budget des opérations de paix de l’ONU (arriérés de paiement mis à part), au grand dam de nombreux membres du Congrès américain. Le département d’État est alors déterminé à réduire le nombre d’opérations de paix en Afrique subsaharienne, et à ne les maintenir que lorsque les belligérants font preuve de bonne volonté dans l’application des accords de paix, une façon de punir les mauvais élèves, fussent-ils victimes d’une campagne d’extermination systématique.
Sur ce point précis, nous ne pouvons que renvoyer au témoignage et à l’analyse passionnante qu’en propose l’universitaire Michael Barnett, en poste à la délégation américaine à l’ONU aux moments des faits, dans un travail devenu un classique en relations internationales : Michael N. Barnett, “UN Security Council, Indifference, and Genocide in Rwanda”, Cultural Anthropology, vol. 12, n° 4, 1997, pp. 551-578

La leçon du département d’État s’adresse également aux autres « utilisateurs » du maintien de la paix à l’ONU. Il pourrait se résumer comme suit : « aidez-nous à protéger l’ONU face à la fureur du Congrès en évitant à tout prix les déroutes militaires de l’ONU hautement médiatisées, et ce en ne soutenant que des opérations qui aient toutes les chances de succès (malgré les faibles moyens disponibles), et s’il le faut, en volant vous-même au secours de ‘votre’ opération de paix en cas de rebondissement malheureux et de risque d’humiliation ». Par malchance, la diplomatie siégeant au Conseil de sécurité de l’ONU alors la plus intéressée par l’opération au Rwanda, la France, se trouve fragilisée par le soutien militaire qu’elle a précédemment apporté au régime rwandais dont sont issus les organisateurs du génocide, et ne bénéficie pas de la confiance de ses pairs (ni du soutien politique domestique) pour une forte action salvatrice immédiate au Rwanda. L’opération Turquoise intervient tard, dans un contexte de polémique vis-à-vis de cette inaction onusienne et du rôle antérieur des autorités françaises au Rwanda. La fin du génocide est due à la défaite militaire du régime génocidaire, et non à l’intervention d’acteurs internationaux.

D’une certaine manière, on perçoit là le prix payé par les Rwandais non seulement au jusqu’auboutisme dramatique de leurs élites civiles et militaires en compétition pour le pouvoir d’État, mais aussi à une politique internationale de « communication », de contrôle de l’image de l’ONU vis-à-vis du reste du monde, Congrès des États-Unis, autres gouvernements de la planète, opposants politiques, groupes armés rebelles, officiers et militaires indisciplinés, etc. Cette politique n’était pas non dénuée de fondements en toute logique militaire et politique, mais elle fut appliquée aveuglément au mauvais endroit, au plus mauvais moment. Les Rwandais n’avaient pas besoin d’être punis pour avoir repris les hostilités ; ils devaient être protégés face – ou empêchés de participer à – un génocide contre une frange de leurs compatriotes.

Ces enjeux de crédibilité en jeu dans les médias internationaux, dans l’image qu’ils diffusent d’acteurs internationaux chargés de la paix et la sécurité internationale, ne prennent pas toujours une tournure aussi dramatique, comme le montre l’exemple de la Sierra Leone rappelé brièvement ci-dessous.

En Sierra Leone, la seule force immédiatement engagée dans les combats dès 1991, l’ECOMOG, créée par des États membres de l’organisation régionale ouest-africaine (la CEDEAO), resta elle aussi très préoccupée par des considérations de crédibilité. On ne comprend pas les épisodes particulièrement offensifs de cette force régionale si l’on manque le souci des Nigérians, qui assumaient à eux-seuls 80% du budget de l’ECOMOG et fournissaient 70% des troupes de cette force, pour la crédibilité de leur action face aux forces rebelles qui menaçaient l’ordre politique établi dans la sous-région, sous l’impulsion de Charles Taylor au Liberia, avant l’extension du conflit en Sierra Leone via les rebelles du Revolutionary United Front (RUF). Les rebelles devaient en effet comprendre qu’ils ne conquerraient pas le pouvoir à Monrovia ou Freetown hors d’une solution négociée avec l’ECOMOG. Et en effet, la victoire électorale de Charles Taylor, aussi amère pût-elle paraître aux responsables de la force ouest-africaine, précipita le départ de cette dernière, après qu’elle participa à l’organisation de ce scrutin, mais cela fut fait sans affront, sans défaite militaire. En revanche, le coup d’État opéré par une frange de l’armée de Sierra Leone contre le nouveau président élu (le président Ahmed Tejan Kabbah), là encore avec l’aval de l’ECOMOG en mai 1997, commanda une réaction particulièrement combattive et violente de la part des bataillons nigérians de l’ECOMOG contre les mutins dans les rues de Freetown. Il faut ajouter que ces derniers avaient eu le mauvais goût supplémentaire de s’allier aux rebelles du RUF et de les faire entrer dans leur gouvernement, en balayant ainsi près de six ans d’efforts militaires et diplomatiques de l’ECOMOG pour contenir la rébellion et trouver une issue négociée au conflit.

Les diplomaties occidentales durent s’impliquer davantage sur ce conflit et obtenir une prise de relai entre l’ECOMOG et une force de l’ONU, la MINUSIL. Avec le départ des Nigérians, cette nouvelle opération de paix se montrait insuffisamment armée et robuste pour réagir aux défis militaires que pourraient lui adresser les rebelles du RUF. Cela ne tarda pas : en mai 2000, près de 500 casques bleus sont pris en otage par des combattants rebelles à différents points du pays. La crédibilité de cette nouvelle mission de l’ONU se trouvait à nouveau engagée dans un conflit d’Afrique subsaharienne.

Certains plaidèrent pour un retrait de l’ONU, conformément à la « jurisprudence » post-Mogadiscio. Mais, parce que des diplomaties à l’ONU avaient placé progressivement quelque espoir dans cette petite mission de paix pour qu’enfin un vrai et large succès médiatique puisse être offert aux principaux bailleurs de l’organisation, et parce que le gouvernement de Tony Blair s’était progressivement engagé publiquement dans le leadership de cette opération de paix, une alternative fut recherchée. Le Royaume-Uni décida un engagement militaire rapide capable d’impressionner les rebelles et autres hommes en armes indisciplinés (« sobels ») pour assurer l’autorité du président élu Kabbah, et faire cesser les affronts subis par la MINUSIL. Du fait de l’efficacité de cette action militaire au travers de coups d’éclat sur le terrain et au plan médiatique, et du fait d’un ensemble de facteurs divers (le soutien américain apporté aux choix des Britanniques à l’ONU, l’offensive armée simultanée de l’armée guinéenne contre les rebelles, la fatigue de ces derniers sur le terrain, etc.), l’opération de l’ONU se solda par une démobilisation des groupes armés et la marginalisation des responsables politiques du mouvement rebelle au profit du pouvoir élu soutenu par l’ONU. Funmi Olonisakin soutient toutefois que cette opération en Sierra Leone est moins perçue comme un succès sur la scène diplomatique internationale du fait de ses accomplissements sur le terrain que du fait de la gravité des difficultés qu’elle a initialement rencontrées (rappelant les précédents échecs onusiens des années 1990) et finalement surmontées. A propos de la part des autorités britanniques dans ce « succès », l’impact psychologique de leur intervention volontariste ne saurait être nié. Anecdote ou opinion partagée, un haut fonctionnaire de l’ONU nous confiait toutefois en 2002 combien les Britanniques avaient su gérer leur image pour s’attribuer l’essentiel de ce succès. On notera que, depuis 2002, la guerre a cessé en Sierra Leone, et les violences qui ont accompagné les élections présidentielles de 2007, qui ont conduit à une alternance politique, n’ont pas suffi à plonger le pays dans un nouveau conflit armé.
Voir Funmi Olonisakin, Peacekeeping in Sierra Leone. The Story of UNAMSIL, Boulder (Col.), Lynne Rienner, 2008.

A travers ces différents exemples, nous espérons avoir contribué à rendre compte du poids de cette dimension de la communication politique dans la gestion internationale des conflits armés ‘lointains’, mais aussi de la diversité et la complexité de ses soubassements ainsi que de ses conséquences.